Prof. Hans Jürgen Papier (71), bis 2010 Präsident des Bundesverfassungsgerichtes, rät insbesondere den ostdeutschen Bundesländern, sich zu größeren Einheiten zusammenzuschließen. Der Länderfinanzausgleich allein sei dauerhaft nicht in der Lage, um in allen Länder annähernd gleiche Lebensbedingungen zu schaffen.

Das Interview erschien zuerst in der Berliner Morgenpost und der Thüringer Allgemeine. Das Gespräch führte Axel Fick.

16 Bundesländer mit einer ausgeglichenen Finanzausstattung – wie realistisch ist das Ziel?

Papier: Über einen Finanzausgleich wird das sehr schwierig werden. In der Vergangenheit hatten wir schon viele Lösungen, die sich letztendlich nicht bewährt haben, weil sie auf Dauer den Ländern mit sehr hoher Leistungskraft nicht zumutbar waren. Der Finanzausgleich ist keine Dauerlösung, um die großen Unterschiede in der Leistungskraft der Länder auszugleichen.

Die Schulen sind noch überall offen, die Behörden sind voller Personal und Straßen werden gebaut. Worauf begründen sie ihre Skepsis, dass es nicht so weiter geht?

Papier: Es gibt schon jetzt eine Reihe von Ländern, die keine zureichende originäre Finanzkraft haben, um die ihnen obliegenden Aufgaben zu bewältigen. Sie erhalten Zuweisungen aus dem Finanzausgleich und werden gegebenenfalls noch durch Bundesergänzungszuweisungen unterstützt. Ich glaube, dass es auf Dauer keine Lösung ist, für das politische Ziel annähernd gleicher Lebensbedingungen ausschließlich auf den Finanzausgleich zu setzen.

Das Hoffen auf zusätzliche Milliarden aus dem Bundesfinanzministerium für die Länder an diesem Donnerstag greift zu kurz?

Papier: So ist es. Die Situation wird noch zusätzlich verschärft, weil die Bundesländer ab 2020 einem strikten Verbot der Schuldenaufnahme unterliegen. Längerfristig wird man das Thema Neugliederung des Bundesgebietes nicht ausklammern können.

Sie schlagen den Zusammenschluss von Ländern vor?

Papier: Die Politik muss sich durchringen, sich dieses Themas anzunehmen. Das Grundgesetz sah bis 1976 eine Verpflichtung des Bundes vor, eine Neugliederung des Bundesgebietes vorzunehmen, damit die Bundesländer Kraft ihrer Finanzausstattung in der Lage sind, die ihnen übertragenen Aufgaben zu erledigen. Der Finanzausgleich sollte lediglich eine dann immer noch verbleibende Ungleichheit abfedern, er war also eher subsidiär gedacht. Inzwischen können viele Bundesländer ihre Aufgaben nicht aus eigener Kraft erfüllen. Die Situation ist nach der Einigung Deutschlands noch kritischer geworden – und sie wird mit der Schuldenbremse für einzelne Länder dramatisch werden.

Hat die Wiedervereinigung das intakte westdeutsche Ausgleichssystem durcheinandergewirbelt?

Papier: Das System war schon vorher nicht in Ordnung. Die Ernst-Kommission hatte schon lange vor der Wiedervereinigung eine Neugliederung angemahnt.

War die Gliederung des Ostens 1990 in fünf neue Länder ein Fehler?

Papier: Ich will nicht von einem Fehler sprechen. Ich will nur sagen, dass man diese Einteilung, die man damals vorgenommen hat, jetzt im Zuge der Erfahrungen nach mehreren Jahrzehnten überdenken sollte. Gerade den neuen Länder würde ich dringend empfehlen, sich dieser Frage zu widmen und nicht allein auf eine neue Finanzausgleichslösung zu setzen, das wäre meines Erachtens zu kurz gesprungen. Man sollt hier bereit sein, dickere Bretter zu bohren. Das betrifft nicht nur neue Bundesländer und es betrifft auch nicht alle Länder.

Der gescheitere Anlauf in Berlin und Brandenburg 1996 ist noch in schlechter Erinnerung…

Papier: Ich glaube schon, dass das Beispiel Berlin-Brandenburg die Politik nach wie vor abschreckt, in diese Richtung zu werben. Aber ich bin der Überzeugung, dass die bundesdeutsche Bevölkerung diesem Anliegen durchaus positiv gegenübersteht. Nur die Funktionsträger der Politik in den Ländern sind aus verständlichen Gründen in keiner Weise bereit, sich dieses Themas anzunehmen. Darum muss die Bundespolitik voranschreiten. Nach Artikel 29 des Grundgesetzes ist sie auch die richtige Ebene, die so etwas voranbringen könnte.

Der Bund kann Länderfusionen aber nicht verordnen.

Papier: Der Bund kann, seit 1976 muss er nicht mehr, bundesgesetzlich eine Neugliederung in Angriff nehmen – natürlich immer in Verbindung mit entsprechenden Volksentscheiden. Das ist jetzt eine Frage der politischen Klugheit, es geht dabei um die langfristige Erhaltung der bundesstaatlichen Ordnung überhaupt. Derzeit lehnt es die Politik leider schlichtweg ab, sich mit dieser Frage zu beschäftigen. Möglicherweise muss man auch das Grundgesetz ändern, in der jetzigen Fassung ist der Artikel 29 eher ein Neugliederungs-Verhinderungsartikel.

Was könnte der Bund anbieten, um die Bereitschaft in den Ländern zu Zusammenschlüssen zu erhöhen?

Papier: Er könnte die Altschulden übernehmen. Anderenfalls litten die fusionierten Länder ja von vornherein unter dem Makel der hohen Verschuldung. Da wird man gewisse Anreize schaffen müssen.

Bayern und Hessen klagen gegen den Finanzausgleich vor dem Bundesverfassungsgericht, Baden-Württemberg erwägt das jetzt auch. Bröckelt das Fundament aus Solidarität in der föderalen Republik?

Papier: Natürlich. Die Gliedstaaten sind echte Staaten und nicht nur Verwaltungsprovinzen. Und die müssen über eine hinreichende Finanzkraft verfügen. Daneben gibt es eine solidarische Ausgleichsleistung. Aber sie können diese Solidarität nicht überstrapazieren. Wenn der Finanzausgleich überdehnt wird, kann das eben auch zu einer gewissen Verantwortungslosigkeit führen. Die Verfahren sind der Beweis dafür, dass die Geberländer, auch die Bevölkerung in diesen Ländern, nicht mehr bereit sind, auf Dauer die Lasten aus dem Finanzausgleich zu tragen und an diesem Konzept der organisierten Verantwortungslosigkeit mitzuwirken.

Sie wünschen den Verfahren in Karlsruhe Erfolg?

Papier: Ich möchte mich zu diesen Verfahren nicht äußern.

Bleibt die Frage – wer mit wem? Zumal, wenn es keine starken Nachbarn gibt.

Papier: Bei jedem Zusammenschluss treten Synergieeffekte auf. Neben der finanziellen Leistungskraft wächst auch die administrative und gesetzgebungspolitische Leistungskraft. Für die Bevölkerung selbst besteht doch ein Anreiz, in einem Bundesland zu leben, das dem Charakter eines handlungsfähigen Staates auch wirklich entspricht, in dem etwa eine leistungsfähige Verwaltung existiert und zusammengehörende Wirtschaftsgebiete nicht zerschnitten sind.

Was halten sie von „Mitteldeutschland“?

Papier: Es gibt verschiedene Vorschläge von Experten, wie man gewisse Regionen neu staatlich ordnen könnte. Ich will da keine eigene Lösung hinzulegen. Wir haben hier Probeme nicht in der Erkenntnis, sondern beim Willen zur Umsetzung.